摘要：随着大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术的飞速发展，超大型城市应急管理面临着全新的形势，应急管理模式亟待革新。在这种背景下，智慧应急成为超大型城市应急管理的新方向。本文介绍了深圳市基于“一库、四平台、N系统”和“1+11+N”应急管理监测预警指挥体系的智慧应急建设经验，在此基础上对超大型城市智慧应急的发展路径进行了探讨。
超大型城市内部人口高度集中、生产要素高 度聚集、空间规模巨大、治理结构复杂， 因而各项风险发生的概率成倍增加，应急管理的任务尤为艰巨。在城市化与数字化的双重压力下，推动超大型城市应急管理智慧化建设成为了当务之急。深圳市深入学习贯彻关于应急管理的重要论述精神，积极探索智慧应急发展之道，为构建超大型城市智慧应急的发展路径提供了有益启示。
一、数字时代的超大型城市应急管理
随着大数据、物联网、人工智能等数字技术的飞速发展，数字化浪潮进一步加剧了超大型城市应急管理的复杂性，也使得超大型城市应急管理呈现出新特点。
治理方式从经验走向科学。传统的超大型城市应急管理一般依赖于行政部门和技术精英对信息的掌握，他们大多依靠以往的风险处置经验进行决策，具有明显的以事件处置为中心、重处置轻预防和被动反应特征。在数字时代，由于信息打破了时空限制，超大型城市的应急管理决策更多地体现出数据驱动的特征，对风险的处理开始转向监测预警与主动预防。
治理流程从粗放走向精细。由于较多依赖少数决策者的经验判断，传统的超大型城市应急指挥决策具有比较明显的主观性，决策过程和治理流程的精准度有限。在数字时代，超大型城市的应急管理越来越依赖于实时数据与风险分析模型，应急管理决策的科学化、专业化和智能化水平显著提升，风险处理效率和治理流程的精细化水平也随之大幅提高。
治理体系从碎片走向整体。传统的超大型城市应急管理体系强调科层管理、条块分工与分部门管理，这种管理体系有助于强化线条内部的集中式专业化管理，但信息和资源的分散性也极易导致协调不足、权责模糊和碎片化等问题。数字时代的超大型城市应急管理强调信息开放共享、资源互联互通和部门协同联动，使资源整合、条块结合与部门联动成为可能。
治理主体从单一走向多元。传统的超大型城市应急管理以政府为中心，风险信息管理与应急决策由少数行政领导主导，其他利益相关者一般被排除在治理过程外。在数字时代，数字技术使得城市风险的多元共治成为可能。统一的应急管理数据库能够推动各治理主体实现数据共享，应急指挥平台能够依据治理阶段动态化地确定治理主体，实现城市风险动态协同治理。
二、智慧应急：超大型城市应急管理的新模式
智慧应急是顺应城市化与数字化的双重要求，推动超大型城市应急管理体系与能力现代化的最终解决方案。
（一）智慧应急的平台架构
智慧应急建设的核心是搭建一个具备智能感知、智能预警、智慧决策等全方位服务能力的智慧应急综合管理平台。一般来说，该平台由基础设施层、数据资源库、业务应用端、标准规范体系和安全运维体系构成。
基础设施层。基础设施包括感知网和通信网。感知网络主要利用射频识别、无线传感、物联网等技术，汇集多方感知信息，对城市风险进行全方位动态监测。通信网络主要采用4G/5G、高通量卫星通信等先进通信技术，建立全域覆盖的应急通信网，确保应急信息高效、可靠地传输。
数据资源库。在数据支撑层面，汇聚各类应急基础信息和预案、案例等风险治理数据，叠加城市运行管理要素数据，构建起城市风险时空大数据库。在资源支撑层面，汇聚救援人员、应急物资和避难设施等信息，建设统一的应急资源库，实现应急资源的互联互通。
业务应用端。业务应用端包含应用支撑层和智慧应用层。应用支撑层将分散的信息、组件和算法等进行整合，为各类应用提供信息服务和算法支持。智慧应用层按照应急管理阶段来搭建，涵盖值班值守、智能预警、资源调度、分析展示等多项业务。
标准规范体系。标准规范体系是智慧应急平台建设的技术规范和管理标准体系，涉及智慧应急管理机构及其人员架构的相关管理办法、应急设备和技术设施的管理标准、应急数据管理规范与应急管理项目审批标准等。
安全运维体系。安全运维体系是保障智慧应急平台安全稳定高效运行的底层支撑，涵盖数据管理与隐私保护方面的制度保障，数据、设备与人员安全的管理技术标准，以及应急管理平台软硬件的安全保障等维度。
（二）智慧应急的全过程
智慧应急管理平台围绕应急管理的重点阶段，形成“事前预防—事发应对—事中处置—善后恢复”的全周期管理模式。
情景感知与数据模拟阶段。情景感知的重点是利用各类感知途径不间断地收集风险感知数据、历史管理数据和环境信息等，构建全域覆盖的立体化风险感知体系。数据模拟的重点是借助智能建模、深度学习和知识图谱等技术，对各类风险监测数据进行深度挖掘和仿真模拟分析，提升应急管理的前瞻性。
实时监测与精准预警阶段。实时监测贯穿应急管理的全过程，但风险发生之际的监测预警最为重要。在事发环节，智慧应急平台可基于各项感知数据对风险进行实时监测，并运用规则和算法综合研判救灾工作重点。同时，通过设置预警阈值、建立评估模型和进行趋势预测，为应急救援提供及时准确的预警信息。
科学指挥与分级响应阶段。在事中处置阶段，智慧应急平台能够整合灾害监测数据和应急资源数据，并结合事件趋势预测模型，生成动态化的应急处理方案。平台还能够依据事件性质严重程度、影响范围和可控性等因素迅速确定应急响应级别，根据灾情实时数据开展资源调度、人员调配等决策指挥活动。
灾情评估与秩序恢复阶段。在善后恢复阶段，智慧应急平台能够整合各阶段的监测数据和治理数据，建立评估模型，对致灾因素和指挥方式等进行再现和分析。平台生成的灾害损失评估报告和应急能力分析报告能够为灾后重建方案的制定提供重要依据，进而提升善后恢复工作的效率，促进应急预案的优化。
三、超大型城市智慧应急的深圳实践
深圳市应急管理局面向城市公共安全的全领域，规划建设了“一库、四平台、N系统”，打造了“1+11+N”应急管理监测预警指挥体系，全方位汇聚城市安全数据信息，开展安全风险全过程闭环治理。
首先，以“一库、四平台、N系统”为核心，搭建深圳市智慧应急平台架构。“一库、四平台、N系统”是指应急管理大数据主题库，安全防范、监管执法、监测预警和联合指挥四大平台，以及智慧三防、智慧森防、智慧交通、智慧建造等N个应用模块。
其中，应急管理大数据库是“一库、四平台、N系统”的底座。深圳市应急管理局依托深圳市数字政府和智慧城市平台，搭建了应急管理大数据主题库，通过整合政务大数据与安全生产、应急救援、灾害防治、综合治理等安全领域的数据，为智慧应急建设提供数据支撑。
在此基础上，深圳市从“防、管、控、应”四个维度探索超大型城市应急管理“数字赋能”路径，搭建了安全防范、监管执法、监测预警和联合指挥四大业务平台。安全防范平台侧重于源头防范，从城市规划设计源头预防、本质安全水平提升和全民安全意识培育等方面入手，提升防范能力。监管执法平台着眼于推进安全法规标准体系、监管责任落实评估体系和监管执法平台建设，提升超大型城市安全执法质量。监测预警平台着眼于提升前端感知能力，全面接入自然灾害监测数据，同时联通城市生命线设施、交通运输、安全生产、建筑施工、消防等领域的物联感知数据，打造全天候、全覆盖、全场景、全要素的“海陆空天地”立体化监测预警体系。联合指挥平台以全面感知、融合通信和决策支持等技术为支撑，打造多功能联合通信指挥体系。
此外，深圳市应急管理局还根据具体业务领域整合相关数据资源，建立了危化品监测、城市生命线、智慧三防、智慧森防、智慧交通、智慧建造等多个系统模块，分行业分类别进行风险预警、态势分析与辅助决策。
其次，树立全周期管理意识，探索超大型城市安全风险闭环治理机制。深圳市遵循风险发生、发展、演化和消亡的全生命周期，积极探索实施全过程闭环管理。
事前：宣传教育、信息汇聚与评估模拟。深圳市应急管理局通过建设宣教数字媒体库、推出“学习强安”APP等措施，积极推进应急管理宣传教育信息化。同时，积极汇聚各部门、各领域、各行业的基础应急信息，形成安全风险“一图一库一本账”，并结合历史管理数据建立仿真模拟分析系统和安全防范能力评估模型，提升应急管理的前瞻能力和主动性。
事发：全面监测、精准预警与一键响应。深圳市应急管理局搭建了全覆盖式的安全风险监测预警指挥体系，实现各类安全风险全方位立体化监测以及风险过程监督和灾害预警的精准化。在此基础上，应急管理部门可通过“应急一键通”平台发布风险警示通报，各部门根据智慧应急平台生成的动态化应急响应方案以最快速度响应配合。
事中：智慧决策、科学指挥与一体联动。在事中处置阶段，深圳市应急管理监测预警指挥中心根据应急响应级别、数字化预案信息、动态响应方案和趋势预测模型等，开展资源调度、人员调配和决策指挥活动，通过“一键”统一指挥和上下联动，实现应急物资和人员的最优配置。
事后：灾情评估、秩序恢复与预案优化。基于全过程监测数据，应急管理部门能够快速聚焦应灾救灾中的问题，组织专家和技术人员参与研讨，总结经验教训，提升应急处置能力。同时，智慧应急平台生成的评估报告能够直接为灾后恢复工作提供依据，并为应急预案的优化提供建议。
最后，围绕“1+11+N”监测预警指挥体系，推进超大型城市风险治理的联动与协同。为实现综合监测预警和联合通信指挥，深圳市应急管理局搭建了“1+11+N”应急管理监测预警指挥体系。其中， “1”为市应急管理监测预警指挥中心，“11”为11个区级应急管理监测预警指挥分中心，“N”为N个行业领域专业监测预警业务分中心。
“1+11+N”监测预警指挥体系通过融合关联“防、管、控、应”平台数据信息，实现应急监测和指挥“横向到边、纵向到底”全覆盖。在风险发生之际，监测预警平台可一键发布风险警示通报，并通过联合指挥平台及时将风险处置方案传递至各级、各区域和各部门。“1+11+N”监测预警指挥体系能够创新管理模式，通过平台生成的动态响应方案和趋势预测模型来统筹资源调度、抢险救灾和灾后重建，形成纵横协同的多级多部门联动工作机制，实现超大型城市风险治理“一图全面感知、一键可知全局、一体运行联动”。
四、超大型城市智慧应急的发展路径
在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上强调，要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。近年来，深圳市全面贯彻落实党的二十大等重要讲话精神，坚持管理驱动、科技支撑、文化引领，积极探索超大型城市智慧应急的发展路径。
加强应急管理机构和制度建设，实现全方位战略支撑。超大型城市智慧应急建设需要统一的主管机构、智慧化运行实体、完备的制度保障与科学的政策引领。2019年1月，深圳市整合原市安全监管局、应急办、三防办等六个部门相关职能，组建应急管理局，负责全市应急管理工作和应急管理信息平台建设。2020年7月，深圳市应急管理监测预警中心暨城市公共安全技术联合创新中心成立，为智慧应急建设提供平台保障。
在制度层面，深圳市先后颁布《深圳市应急避难场所管理办法》《深圳市安全风险管控暂行办法》《深圳市应急管理专家管理服务办法》《救灾物资储备标准指引》等基础性法规或地方标准，为深圳市智慧应急建设提供制度保障。在政策层面，深圳市于2022年2月发布《深圳市应急管理体系和能力建设“十四五”规划》，为打造应急管理“深圳标准”体系、推进智慧应急管理建设提供科学指引。
深入推进应急管理数智化，实现全周期数字赋能。推动超大型城市智慧应急发展，必须坚持运用信息化手段对城市安全运行全周期进行统一管理。深圳市立足于“防、管、控、应”探索应急管理“数字赋能”路径，依托“一库、四平台、N系统”平台体系实现“一库”汇聚全域数据、“一屏”全员教育培训、“一网”监管执法闭环、“一图”风险感知预警、“一键”联动指挥应战。同时，深圳市坚持推进超大型城市监测预警，搭建了“1+11+N”应急管理监测预警指挥体系，实现风险预警和应急指挥一体化全覆盖。
构建与超大型城市治理相适应的全周期管理机制，坚持全过程闭环管理。在智慧应急建设过程中，深圳市始终重视“闭环管控”，坚持基于现实感知进行风险预判，基于全面监测做到精准预警，基于智慧决策开展指挥调度，基于事件回顾实现优化提升。同时，遵循超大型城市发展和风险演化的周期规律，依托智慧应急平台对事前预防与准备、事发预警与响应、事中指挥与救援、事后恢复与重建等活动进行全面管理，形成全周期智慧化管理模式。在此基础上，深圳市依托“1+11+N”应急管理监测预警指挥体系，不断完善数据汇聚、风险感知、监测预警、决策指挥、联动处置和总结反馈的全流程闭环工作机制。
构建城市安全共建共治共享工作格局，坚持全主体协同治理。2021年12月，国务院印发《“十四五”国家应急体系规划》，提出“全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，形成共建共治共享的应急管理新格局。”在推动智慧应急建设的过程中，深圳市着眼于社会，积极构建和完善社会协调、公众参与的共建共治共享机制。
2021年4月，深圳市应急管理局发布《深圳市支持社会应急力量参与应急工作的实施办法（试行）》，提出将社会应急力量纳入应急队伍体系统筹建设，搭建统一的社会应急力量沟通服务平台。此外，深圳市广泛号召民众和社会救援队伍等社会力量共同参与智慧应急建设，借助微信公众号“深圳应急管理”“学习强安”智能App等多种手段加强应急管理宣传教育，打造深圳特色安全文化。
作者单位：陈硕（深圳大学）
